Licitações públicas e as normas contábeis

Desde sua publicação, em 1993, a Lei nº 8.666, que institui normas para licitações e contratos da administração pública, tem sofrido várias alterações com vistas a adaptá-la aos tempos modernos. Em 2007, o Poder Executivo encaminhou à Câmara dos Deputados projeto de lei - identificado como PL nº 7.709, de 2007, atualmente tramitando no Senado Federal como PLC nº 32, de 2007 - propondo mudanças significativas nas licitações públicas, dentre outras dezenas de projetos que também tramitam no Congresso Nacional. Seria oportuno, então, no curso dessa tramitação legislativa, discutir a adaptação das licitações públicas às normas contábeis baseadas nos IFRS, dados os reflexos por elas gerados, principalmente, em relação às exigências de qualificação das empresas licitantes.

Em licitações públicas, a lei admite a Administração Pública de exigir das empresas licitantes, para fins de comprovação da sua saúde financeira - a chamada qualificação econômico-financeira -, basicamente, patrimônio líquido ou capital social mínimo, bem como índices contábeis, sendo os mais comumente adotados: índice máximo de endividamento e índices mínimos de solvência geral, de liquidez geral e de liquidez corrente (vedada a exigência de valores mínimos de faturamento, índices de rentabilidade ou lucratividade). Tais índices são calculados com base nas informações contábeis, apresentadas pelas empresas licitantes nos seus envelopes de habilitação e elaboradas de acordo com os IFRS.

Nas licitações internacionais, por um lado, a adoção dos IFRS pelas empresas brasileiras faz com que suas demonstrações financeiras sejam elaboradas conforme os mesmos padrões, regras e critérios aplicáveis às demonstrações financeiras das empresas estrangeiras. Isso traz maior grau de comparabilidade entre as demonstrações, facilitando a tarefa de análise da qualificação econômico-financeira de cada uma das licitantes pelo órgão ou pela entidade pública responsável pela licitação pública.

É difícil atestar se o patrimônio exigido foi atingido pela licitante
De outro lado, porém, considerando que o princípio basilar dos IFRS é a substância sobre a forma, ganhando relevância a subjetividade quando dos registros contábeis, tem-se que um mesmo evento ou operação pode ser contabilizado por duas empresas de forma diversa, vez que cada uma delas pode levar em conta fatores particulares distintos para interpretar tal evento ou operação.

Na prática, torna-se difícil atestar se índices e/ou patrimônio líquido exigidos foram atingidos pelas licitantes. Consequentemente, determinados índices contábeis e patrimônio líquido podem ser atingidos por uma empresa e não ser atingidos por outra, gerando a inabilitação desta última tão-somente em razão da diferença de interpretação dos seus eventos e operações e do julgamento da gestão sobre eles. Nota-se, portanto, que, a partir da adoção dos IFRS, as ferramentas à disposição da administração pública podem não ser suficientes para que ela ateste a efetiva capacidade financeira das licitantes.

Essa discussão é relevante, principalmente, nos dias de hoje, em que se verificam licitações que têm como objeto a contratação de grandes projetos nas mais diversas áreas de infraestrutura, que demandam altos investimentos e gerenciamento de grande monta de recursos financeiros. Nessas situações, se os indicadores econômicos previstos na Lei nº 8.666, de 2003, passam a não ser mais suficientes para demonstrar, efetivamente, a capacidade financeira das empresas licitantes, é premente a necessidade de que sejam discutidos novos elementos para auxiliar essa aferição.

Enquanto a reforma da legislação atual não enfrenta a questão dos IFRS, poder-se-ia cogitar, por exemplo, a utilização de uma "contabilidade paralela", adotada por cada órgão ou entidade pública, quando da análise da qualificação econômico-financeira das licitantes, tal como o faz algumas agências reguladoras, que instituíram a "contabilidade regulatória", muito embora tal solução seja de difícil implementação.

Além disso, talvez a verificação da verdadeira capacidade financeira não se dê apenas por índices extraídos da contabilidade das empresas (ou seja, pela qualificação econômico-financeira), mas também pela qualificação técnica atinente à sua experiência na participação em empreendimentos de grande porte e/ou na captação de recursos financeiros. Esse know how pode passar a ter mais importância e ser mais eficaz para atingir os objetivos da administração pública nas licitações do que os próprios dados econômico-financeiros obtidos a partir das demonstrações contábeis.